海峡两岸彩票法律制度比较研究

2006-03-14    作者：广东南国德赛律师事务所律师 张素勤      浏览数：9,715

(该文荣获广州市律师协会2005年理论成果鼓励奖)

[摘要] 海峡两岸的彩票法律制度具有相同的历史渊源，1949年10月以后，由于经济制度、法治理念的不同，两岸的彩票法律制度走过了不同的发展过程，既有明显差异又有相通之处。本文对祖国大陆和台湾地区的彩票法律制度进行比较研究，旨在为祖国大陆彩票法立法工作提供借鉴。

[关键词] 彩票　法律制度　海峡两岸　台湾

    海峡两岸的彩票法律制度具有相同的历史渊源。中国历史上最初具有彩票性质的“闱姓”游戏，出现了在清朝末年科举未废时，参加者以竞猜科举中榜者来获得一、二、三等奖。到光绪初年还抽“闱姓”捐以助军饷。晚清以后，财库空虚，各地建设如建围筑堤、建军练兵等，就利用民间的彩戏，如山票、白鸽票及铺票等，作为地方官员募集资金之来源。而中国最早正式发行的彩票，是清末湖广总督张之洞批准发行的“湖北签捐票”。此后，浙、皖、鲁、豫、湘、甘、粤等省相继发行了各省的彩票。民国初年，孙中山先生领导的民国政府曾颁令禁止发行彩票。但军阀割据年代，各省督军发行各种以“善后”、“济实”。“慈善”为名的彩票，彩票又遍布全国。1933年，国民党政府为发行了“航空公路建设奖券”，颁布了《航空公路建设奖券条例》，规定“国民政府为筹集发展航空筑路经费起见，每年发行不记名奖券 4次，每次50万张，每张售价计‘国币’10元……”。
    1949年10月后，海峡两岸由于历史原因形成了两个不同的法域。由于海峡两岸的经济制度、法治理念均有不同 ，海峡两岸的彩票法律制度走过了不同的发展过程，但因海峡两岸同属中华民族，有着相同的语言文化 ，相同或相近的风俗习惯及传统 ，相同或相近的思维，故两岸的法律制度又有某些相通之处，现就两岸的彩票法律制度作如下比较：

    一、彩票法律制度的历史沿革
    祖国大陆的彩票业走的是“先发行，后立法”的道路。经过多年的全面禁赌，伴着改革开放的开始，广东省于1985年2月5日开始发行“六运会体育彩票”，彩票成为新中国唯一带博彩性质的活动。1987年6月3日，设在民政部的“中国社会福利有奖募捐券发行中心” 正式成立，成为第一个全国性专业彩票发行机构，开始在全国范围内常年发行彩票。1994年，国务院批准国家体委体育彩票管理中心成立，也开始在全国范围内发行彩票。新中国恢复发行彩票已经超过二十年。在此期间，彩票业得到迅速的发展，已经形成了福利彩票、体育彩票二大彩票发行体系，彩票发行品种达五、六十种，年发行彩票总额从1987年的1740万元到2003年达到401亿元，虽然2004年因多起彩票案件，销量有所滑落，但2005年仅上半年，福彩与体彩共计销量高达304.5亿元。彩票业现有从业人员几十万人，已经成为新兴产业。但是，祖国大陆仍未有成文的《彩票法》，对彩票监管的法律文件散见于行政法规及部门规章。
    彩票在台湾地区称“彩券”或“奖券”。台湾地区的彩券发行史最早可追溯到日据时代，台湾总督府曾于1906年发行了5期彩票，翌年即因引起狂热的赌风而不得不告终。直到1950年，台湾省政府为了满足省政建设、经济发展、社会福利以及扶助弱势团体的需求，颁布了《台湾省“爱国奖券”发行办法》，从当年4月开始发行“爱国”奖券。1985年，台中地区为了增加收入，除了贩卖“爱国奖券”之外，又设计了以“爱国奖券”第8奖号码为对奖依据而给付额外彩金的赌戏，引起了后称“大家乐”的私彩的泛滥。1987年，因为赌大家乐所引发的社会问题也愈来愈严重，民众无心工作、治安风声鹤唳，当局无计可施，只好釜底抽薪，停办了发行37年的“爱国”奖券。“爱国奖券”停发后，台北市政府通过《台北市社会福利彩券发行办法》。1990年9月18日开始，台北市政府委托台北市银行发行了三期18组，每组300万张的“社会福利爱心奖券”，至当年12月，被“行政院”叫停，并责令“财政部”研究相关问题。直到1999年，“立法院” 颁布《公益彩券发行条例》，台湾银行获委托重新发行公益彩券。2002年，台北银行取代台湾银行成为受委托发行彩券的机构。在全面禁赌的台湾地区，彩券是唯一带博彩性质的活动。
    二、法律渊源
    祖国大陆至今仍未有完整的成文法律《彩票法》，现行的彩票法律渊源由行政法规、部门规章等组成。
    国务院1993年颁布的《关于进一步加强彩票市场管理的通知》和2001年颁布的《关于进一步规范彩票管理的通知》，是祖国大陆对彩票监管最高级别的行政法规。国务院两次以《通知》形式颁布的行政法规，规定了彩票发行的审批权、彩票工作的主管部门、彩票公益金的使用、彩票发行资金构成比例、彩票发行收入的管理等涉及彩票监管的主要问题。
    财政部2002年制订的《彩票发行与销售管理暂行规定》，在国务院《关于进一步规范彩票管理的通知》的框架下，进一步阐明了彩票的性质、彩票销售机构、各类彩票的游戏规则及发行销售方式的批准、彩票奖金单注奖金额上限封顶金额、购买彩票的年龄限制、彩票资金管理、彩票监督等具体事宜。
    民政部制订的《中国福利彩票发行与销售管理暂行办法》和国家体育总局制订的《中国足球彩票发行与销售管理办法》等部门规章，规定了彩票的发行、销售管理、彩票资金管理、游戏规则等的具体细则。
    台湾地区的《公益彩券发行条例》1997年6月15日由“立法院”制订，1999年7月28日修订颁布。主要规定了公益彩券的主管机关、发行机构、彩券资金的用途、彩券的经销商资格等。
    根据《公益彩券发行条例》的授权，“公益彩券”的主管机关“财政部”1999年8月19日发布了《公益彩券管理办法》，具体规定了彩券的发行、销售、促销、开兑奖作业、经销商、管理、罚则等事宜。

    三、管理体制及运行模式
    在祖国大陆，彩票采取国务院批准发行、财政部监管、民政部和国家体育总局具体发行的管理体制。国务院主要负责批准发行彩票，确定每年的彩票发行额度；财政部主要负责制定彩票法规和政策，建议和下达每年的彩票的发行额度，监督管理彩票市场；民政部和体育总局主要负责本部门彩票发行和销售管理，下设福利彩票发行中心和体育彩票管理中心，具体负责全国福利彩票和体育彩票发行计划的编制、申报和实施等工作。两部门在全国省市分别按照政府级次设置了相应的彩票发行管理机构。
    台湾地区的“财政部”为《公益彩券发行条例》指定的主管机关，台北银行股份有限公司为受委托发行机构。“财政部”负责制定彩券的发行、销售、促销、开兑奖作业、管理及其他相宜的办法，并设置监理委员会，监理公益彩券盈余的分配。公益彩券发行后，若有影响社会安宁或善良风俗的重大情事，“财政部”在函送“立法院”同意后，得停止彩券的发行。
    台北银行受委托具体办理各种彩券的发行、销售、促销、开兑奖作业及管理事宜，并负责遴选及管理经销商。在每月终了，台北银行须将公益彩券发行情形作成营业报告书，并同损益表、奖金支出情形、盈余分配表及销管费用明细表，在次月十五日前报财政部备查。

    四、彩票的性质
    海峡两岸的彩票性质是一样的，同为公益性彩票。
    财政部《彩票发行与销售管理暂行规定》规定，彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证。
    台湾地区的《公益彩券发行条例》规定，售出彩券券面总金额扣除应发奖金总额及发行彩券销管费用或发行彩券而举办之活动费用后之余额为盈余，发行机构应将各种公益彩券发行的盈余专供政府补助国民年金、全民健康保险、社会福利及慈善等公益活动之用。
    台湾地区的《公益彩券发行条例》更进一步规定，公益彩券经销商之遴选，应以身心障碍、原住民及低收入单亲家庭为优先；经销商雇用5人以上者，应至少雇用具有工作能力之身心障碍者或原住民一人。

    五、彩票发行收入分配比例
    根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》的规定：彩票发行资金构成比例为：返奖比例不得低于50％，发行费用比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门按规定的范围使用；超过基数的彩票公益金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。按照“收支两条线”的原则，对彩票发行收入实行专户管理。彩票公益金和发行费用必须纳入财政专户，支出应符合彩票发行与销售机构财务管理制度和彩票公益金管理制度。彩票公益金不得用于平衡预算，发行费用结余不得用于补充民政、体育部门的行政经费。
    台湾地区的《公益彩券发行条例》规定，公益彩券奖金支出不得超过彩券券面总金额之百分之七十五，发行彩券销管费用不得超过售出彩券券面总金额百分之十五。售出彩券券面总金额扣除应发奖金及发行彩券销管费用或为发行彩券而举办的活动费用后的余额，则为盈余。各种公益彩券发行的盈余专供政府补助国民年金、全民健康保险准备、社会福利及慈善等公益活动之用。财政部设立由“中央政府”、“直辖市”及县市代表组成的监理委员会，监理上述公益彩券盈余的分配。彩券盈余的分配比例为国民年金占45%，全民健康保险占45%，余下的50%按人口比例及销售额分配给各“直辖市”和县市作为社会福利及慈善用途。

    综上所述，海峡两岸的彩票业都是在禁赌社会中唯一带有博彩性质的活动，彩票性质同为公益性质，但管理体制及运行模式有比较大的差异。而由于台湾地区彩票业的发展历史比较长，立法时间早，彩票的发行、监管等方面法律制度比较成熟，可为祖国大陆彩票法立法工作提供借鉴。

[参考文献]
张湛彬著 《博彩业与政府选择》 中国商业出版社出版　2001
陈炳强,陈秉松.《博彩业与发展商机》经济出版社　2001

[参考网站]
中彩网：http://www.zhcw.com/
中国体彩网：http://www.lottery.gov.cn/
“中华民国”公益彩券网：http://www.roclotto.com.tw/
电子六法全书：http://www.6law.idv.tw/aa.htm