
海峽兩岸彩票法律製度比較研究
2006-03-14 作者:廣東南國德賽律師事務所律師 張素勤 瀏覽數:9,722
(該文榮獲廣州市律師協會2005年理論成果鼓勵獎)
[摘要] 海峽兩岸的彩票法律製度具有相同的曆史淵源,1949年10月以後,由於經濟製度、法治理念的不同,兩岸的彩票法律製度走過了不同的發展過程,既有明顯差異又有相通之處。本文對祖國大陸和台灣地區的彩票法律製度進行比較研究,旨在為祖國大陸彩票法立法工作提供借鑒。
[關鍵詞] 彩票 法律製度 海峽兩岸 台灣
海峽兩岸的彩票法律製度具有相同的曆史淵源。中國曆史上最初具有彩票性質的“闈姓”遊戲,出現了在清朝末年科舉未廢時,參加者以競猜科舉中榜者來獲得一、二、三等獎。到光緒初年還抽“闈姓”捐以助軍餉。晚清以後,財庫空虛,各地建設如建圍築堤、建軍練兵等,就利用民間的彩戲,如山票、白鴿票及鋪票等,作為地方官員募集資金之來源。而中國最早正式發行的彩票,是清末湖廣總督張之洞批準發行的“湖北簽捐票”。此後,浙、皖、魯、豫、湘、甘、粵等省相繼發行了各省的彩票。民國初年,孫中山先生領導的民國政府曾頒令禁止發行彩票。但軍閥割據年代,各省督軍發行各種以“善後”、“濟實”。“慈善”為名的彩票,彩票又遍布全國。1933年,國民黨政府為發行了“航空公路建設獎券”,頒布了《航空公路建設獎券條例》,規定“國民政府為籌集發展航空築路經費起見,每年發行不記名獎券 4次,每次50萬張,每張售價計‘國幣’10元……”。
1949年10月後,海峽兩岸由於曆史原因形成了兩個不同的法域。由於海峽兩岸的經濟製度、法治理念均有不同 ,海峽兩岸的彩票法律製度走過了不同的發展過程,但因海峽兩岸同屬中華民族,有著相同的語言文化 ,相同或相近的風俗習慣及傳統 ,相同或相近的思維,故兩岸的法律製度又有某些相通之處,現就兩岸的彩票法律製度作如下比較:
一、彩票法律製度的曆史沿革
祖國大陸的彩票業走的是“先發行,後立法”的道路。經過多年的全麵禁賭,伴著改革開放的開始,廣東省於1985年2月5日開始發行“六運會體育彩票”,彩票成為新中國唯一帶博彩性質的活動。1987年6月3日,設在民政部的“中國社會福利有獎募捐券發行中心” 正式成立,成為第一個全國性專業彩票發行機構,開始在全國範圍內常年發行彩票。1994年,國務院批準國家體委體育彩票管理中心成立,也開始在全國範圍內發行彩票。新中國恢複發行彩票已經超過二十年。在此期間,彩票業得到迅速的發展,已經形成了福利彩票、體育彩票二大彩票發行體係,彩票發行品種達五、六十種,年發行彩票總額從1987年的1740萬元到2003年達到401億元,雖然2004年因多起彩票案件,銷量有所滑落,但2005年僅上半年,福彩與體彩共計銷量高達304.5億元。彩票業現有從業人員幾十萬人,已經成為新興產業。但是,祖國大陸仍未有成文的《彩票法》,對彩票監管的法律文件散見於行政法規及部門規章。
彩票在台灣地區稱“彩券”或“獎券”。台灣地區的彩券發行史最早可追溯到日據時代,台灣總督府曾於1906年發行了5期彩票,翌年即因引起狂熱的賭風而不得不告終。直到1950年,台灣省政府為了滿足省政建設、經濟發展、社會福利以及扶助弱勢團體的需求,頒布了《台灣省“愛國獎券”發行辦法》,從當年4月開始發行“愛國”獎券。1985年,台中地區為了增加收入,除了販賣“愛國獎券”之外,又設計了以“愛國獎券”第8獎號碼為對獎依據而給付額外彩金的賭戲,引起了後稱“大家樂”的私彩的泛濫。1987年,因為賭大家樂所引發的社會問題也愈來愈嚴重,民眾無心工作、治安風聲鶴唳,當局無計可施,隻好釜底抽薪,停辦了發行37年的“愛國”獎券。“愛國獎券”停發後,台北市政府通過《台北市社會福利彩券發行辦法》。1990年9月18日開始,台北市政府委托台北市銀行發行了三期18組,每組300萬張的“社會福利愛心獎券”,至當年12月,被“行政院”叫停,並責令“財政部”研究相關問題。直到1999年,“立法院” 頒布《公益彩券發行條例》,台灣銀行獲委托重新發行公益彩券。2002年,台北銀行取代台灣銀行成為受委托發行彩券的機構。在全麵禁賭的台灣地區,彩券是唯一帶博彩性質的活動。
二、法律淵源
祖國大陸至今仍未有完整的成文法律《彩票法》,現行的彩票法律淵源由行政法規、部門規章等組成。
國務院1993年頒布的《關於進一步加強彩票市場管理的通知》和2001年頒布的《關於進一步規範彩票管理的通知》,是祖國大陸對彩票監管最高級別的行政法規。國務院兩次以《通知》形式頒布的行政法規,規定了彩票發行的審批權、彩票工作的主管部門、彩票公益金的使用、彩票發行資金構成比例、彩票發行收入的管理等涉及彩票監管的主要問題。
財政部2002年製訂的《彩票發行與銷售管理暫行規定》,在國務院《關於進一步規範彩票管理的通知》的框架下,進一步闡明了彩票的性質、彩票銷售機構、各類彩票的遊戲規則及發行銷售方式的批準、彩票獎金單注獎金額上限封頂金額、購買彩票的年齡限製、彩票資金管理、彩票監督等具體事宜。
民政部製訂的《中國福利彩票發行與銷售管理暫行辦法》和國家體育總局製訂的《中國足球彩票發行與銷售管理辦法》等部門規章,規定了彩票的發行、銷售管理、彩票資金管理、遊戲規則等的具體細則。
台灣地區的《公益彩券發行條例》1997年6月15日由“立法院”製訂,1999年7月28日修訂頒布。主要規定了公益彩券的主管機關、發行機構、彩券資金的用途、彩券的經銷商資格等。
根據《公益彩券發行條例》的授權,“公益彩券”的主管機關“財政部”1999年8月19日發布了《公益彩券管理辦法》,具體規定了彩券的發行、銷售、促銷、開兌獎作業、經銷商、管理、罰則等事宜。
三、管理體製及運行模式
在祖國大陸,彩票采取國務院批準發行、財政部監管、民政部和國家體育總局具體發行的管理體製。國務院主要負責批準發行彩票,確定每年的彩票發行額度;財政部主要負責製定彩票法規和政策,建議和下達每年的彩票的發行額度,監督管理彩票市場;民政部和體育總局主要負責本部門彩票發行和銷售管理,下設福利彩票發行中心和體育彩票管理中心,具體負責全國福利彩票和體育彩票發行計劃的編製、申報和實施等工作。兩部門在全國省市分別按照政府級次設置了相應的彩票發行管理機構。
台灣地區的“財政部”為《公益彩券發行條例》指定的主管機關,台北銀行股份有限公司為受委托發行機構。“財政部”負責製定彩券的發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相宜的辦法,並設置監理委員會,監理公益彩券盈餘的分配。公益彩券發行後,若有影響社會安寧或善良風俗的重大情事,“財政部”在函送“立法院”同意後,得停止彩券的發行。
台北銀行受委托具體辦理各種彩券的發行、銷售、促銷、開兌獎作業及管理事宜,並負責遴選及管理經銷商。在每月終了,台北銀行須將公益彩券發行情形作成營業報告書,並同損益表、獎金支出情形、盈餘分配表及銷管費用明細表,在次月十五日前報財政部備查。
四、彩票的性質
海峽兩岸的彩票性質是一樣的,同為公益性彩票。
財政部《彩票發行與銷售管理暫行規定》規定,彩票是國家為支持社會公益事業而特許專門機構壟斷發行,供人們自願選擇和購買,並按照事前公布的規則取得中獎權利的有價憑證。
台灣地區的《公益彩券發行條例》規定,售出彩券券麵總金額扣除應發獎金總額及發行彩券銷管費用或發行彩券而舉辦之活動費用後之餘額為盈餘,發行機構應將各種公益彩券發行的盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險、社會福利及慈善等公益活動之用。
台灣地區的《公益彩券發行條例》更進一步規定,公益彩券經銷商之遴選,應以身心障礙、原住民及低收入單親家庭為優先;經銷商雇用5人以上者,應至少雇用具有工作能力之身心障礙者或原住民一人。
五、彩票發行收入分配比例
根據《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》的規定:彩票發行資金構成比例為:返獎比例不得低於50%,發行費用比例不得高於15%,彩票公益金比例不得低於35%。財政部會同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數,基數以內的彩票公益金,由民政和體育部門按規定的範圍使用;超過基數的彩票公益金,20%由民政和體育部門分別分配使用,80%上交財政部,納入全國社會保障基金,統一管理和使用。按照“收支兩條線”的原則,對彩票發行收入實行專戶管理。彩票公益金和發行費用必須納入財政專戶,支出應符合彩票發行與銷售機構財務管理製度和彩票公益金管理製度。彩票公益金不得用於平衡預算,發行費用結餘不得用於補充民政、體育部門的行政經費。
台灣地區的《公益彩券發行條例》規定,公益彩券獎金支出不得超過彩券券麵總金額之百分之七十五,發行彩券銷管費用不得超過售出彩券券麵總金額百分之十五。售出彩券券麵總金額扣除應發獎金及發行彩券銷管費用或為發行彩券而舉辦的活動費用後的餘額,則為盈餘。各種公益彩券發行的盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備、社會福利及慈善等公益活動之用。財政部設立由“中央政府”、“直轄市”及縣市代表組成的監理委員會,監理上述公益彩券盈餘的分配。彩券盈餘的分配比例為國民年金占45%,全民健康保險占45%,餘下的50%按人口比例及銷售額分配給各“直轄市”和縣市作為社會福利及慈善用途。
綜上所述,海峽兩岸的彩票業都是在禁賭社會中唯一帶有博彩性質的活動,彩票性質同為公益性質,但管理體製及運行模式有比較大的差異。而由於台灣地區彩票業的發展曆史比較長,立法時間早,彩票的發行、監管等方麵法律製度比較成熟,可為祖國大陸彩票法立法工作提供借鑒。
[參考文獻]
張湛彬著 《博彩業與政府選擇》 中國商業出版社出版 2001
陳炳強,陳秉鬆.《博彩業與發展商機》經濟出版社 2001
[參考網站]
中彩網:http://www.zhcw.com/
中國體彩網:http://www.lottery.gov.cn/
“中華民國”公益彩券網:http://www.roclotto.com.tw/
電子六法全書:http://www.6law.idv.tw/aa.htm