美國銀行法與我國加入WTO後銀行法律的完善

2002-09-25    作者：廣東經綸律師事務所律師 馬占福      瀏覽數：10,279

眾所周知，美國銀行業是全世界最發達的銀行業。僅紐約一市，1994年就有銀行435家，在全世界排名第二；1993年，世界1000家大銀行中，有178家屬於美國，占總數的17.8%；近幾年，美國銀行的規模越來越大，在全世界的地位越來越高。可見美國銀行業的發展程度：它是全世界最發達的，美國引領著世界銀行業發展的潮流。要研究銀行業首先就要研究美國銀行業。 在美國銀行業發展的同時，美國銀行法也隨之發展。在美國，關於銀行的立法已有很長的曆史；在司法方麵，已有大量的“判例彙編”；在銀行法的法學研究方麵已有大量的專業書籍。由於美國銀行法在某種程度上又稱之為銀行管製法，所以，在美國，銀行管製法領域已成為執業律師的公認的執業領域；越來越多的法學院增設了與此相關的課程；在美國東、西部的最好的法學院裏已建立了銀行法和金融管製研究中心；金融管製問題已成為無數專題討論和持續不斷的法學教育計劃的主題。所以，可以說，美國銀行法和美國銀行業的發展狀況相似：它是全世界最發達的，也引領著銀行法的世界發展潮流。中國加入WTO實際就是與國際慣例接軌，研究美國銀行法是我們與國際慣例接軌的一條途徑；通過研究美國銀行法，我們可以更清楚地了解到我國銀行法的存在問題，並可以更清楚地了解到，我國加入WTO後銀行法律在哪些方麵需要完善。本文就是想在這方麵做些嚐試。

 一、 美國銀行法律製度的特色 縱觀美國銀行法律製度的曆史和現狀，可以發現美國銀行法律製度有如下特點： 美國銀行法律製度的形成從它產生之日起就和美國人的自由和分權觀念聯係在一起。所以，美國銀行法律製度一直和兩種觀念和價值觀相關：自由主義觀念和分權主義觀念。這兩種觀念在銀行法律製度方麵的影響是深遠的。

縱觀美國銀行法律製度可以發現有下列一些有特色的製度：

（一）在美國建立初期，聯邦國會和各州政府都可以發行貨幣。 美國建立初期，因為要建立新政府需要資金，因而，聯邦國會和各州政府競相發行自己的貨幣。這樣，州政府就卷入美國貨幣的發行和信用的創造之中。

 （二）在美國建立初期直到現在，聯邦政府和州政府都可以設立銀行。 美國的銀行，最初是州銀行。這點不同於歐洲模式：在歐洲，由於私人資本過剩，所以其銀行製度的特征是私人銀行居於統治地位；在美國，由於在建國初期私人資本的弱小、州力量的強大，所以州銀行居於統治地位。這種情況也與美國人的“分權” 觀念密不可分：美國人對於財富的集中和對於權力的集中一樣心懷憎惡和恐懼。歐洲式的私人銀行被認為是對財富的過分集中，州經營或州授權的銀行被認為是與公共利益密切相關的，這被認為是一種財富的分散。所以，在美國，州銀行一直扮演著重要角色。 1781年，美國大陸會議批準設立北美銀行，這這被認為是美國曆史上第一個現代意義上的銀行，但還是不得不於1785年被撤銷而改為在州注冊。 可見，美國銀行最初主要是州銀行。後來出現的是州銀行和聯邦國民銀行並存的局麵，即“雙軌製”銀行體製。但在數量方麵，還是州銀行居於主導地位。1994年前後，美國約有國民銀行4800餘家，州銀行1萬家。

 （三）單一銀行體製或多銀行體製。 這是從不同角度對美國銀行同一特征的概括。單一銀行體製的含義在1864年美國《國民銀行法》中表述得很明確。該法規定，禁止國民銀行在任何地方、以任何形式設立分支銀行。這項規定既包括禁止國民銀行跨州設立分支行，也包括禁止國民銀行在本州設立分支行，實行嚴格的“單一銀行體製”。在國民銀行之前的州銀行時代，實際上是嚴格實行“單一銀行製”的。所以，在美國，“單一銀行體製”實際早已存在；州銀行和國民銀行都實行“單一銀行體製”。當然，到上個世紀80年代，美國的“單一銀行體製”已經是非常不完善或不純粹的了，但“單一銀行體製”還是強烈地影響著美國，使美國銀行的分支機構受到極大的限製。 所謂“多銀行體製”，是指依賴大量的、獨立的、沒有分支機構的（或較少分支機構的）、大中小型混雜的銀行來實現資金從存款人向借款人的流動。這種製度的采用造成：（1）美國銀行的數量眾多，有1萬家以上的銀行，超過其他發達國家。（2）美國銀行地域分布廣泛，無論是大城市還是偏遠的村鎮都有獨立的銀行。（3）由於在很長一段時期內禁止開設分行，美國儲戶可資利用的銀行（包括銀行及銀行分支機構）並不多，與德、英、加拿大等國比較，美國人均擁有的銀行數量最少。（4）美國在較長一段時期內，缺乏國際性的大型銀行。根據1995年的統計，世界前10家最大銀行均為日本銀行（當然這一情況目前已發生了變化），當時美國最大的銀行——曼哈頓銀行僅列世界第20位。

（四）多重銀行監管體製。 美國銀行監管體製主要是由貨幣監理局、聯邦儲備委員會和聯邦存款保險公司各有分工、各負其責的多元製的金融管理體製。

（1）貨幣監理局 貨幣監理局最早是在《國民貨幣法》中，後來又在1864年《國民銀行法》中規定建立的美國最早的金融監管機構。貨幣監理局是直接隸屬於財政部的一個局，但同時它又是聯邦政府的一個職能機構，直接向國會報告。貨幣監理局設有1名貨幣監理官和4名貨幣監理副官。貨幣監理官由總統任命、參議院批準，任期5年。財政部長隻有權任命4名貨幣監理副官。貨幣監理局專門行使對國民銀行的注冊、管理、監督和檢查職能。僅就注冊來看，其主管審查、批準國民銀行的注冊登記、分支機構的設立及國民銀行的合並。從其地位來看，它與美國人的分權觀念密不可分。它既隸屬於財政部，又不屬於財政部；它可能會受到總統、國會、參議院、財政部的製衡。

（2）聯邦儲備委員會 1913年12月23日通過的《聯邦儲備法》建立了美國聯邦儲備體製。聯邦儲備體製實際上是一個多中央銀行計劃，以與單一中央銀行相區別。這種體製事實上也與美國人的分權觀念（以及由此派生的聯邦政體）密不可分。該體製把美國全國分為12個聯邦儲備區，每個區建立一個聯邦儲備銀行。聯邦儲備體製可分為四大部分：聯邦儲備委員會、聯邦公開市場委員會、聯邦儲備銀行及四個顧問和谘詢委員會。聯邦儲備委員會是聯邦儲備體製的最高決策機構。由7名理事組成，均由總統提名，參議院批準，任期14年。理事期滿後采取均勻卸任法，即每隔2年隻能有1名理事期滿卸任，期滿卸任後的理事不能再被重新任命。總統有權在7名理事中任命聯邦儲備委員會的主席和副主席。主席和副主席的任期均為4年，期滿可以連任。現任主席是赫赫有名的大銀行家格林斯潘。聯邦儲備體製和美國銀行的關係是：根據《聯邦儲備法》，國民銀行必須加入聯邦儲備體製成為會員銀行，成為會員銀行則要受聯邦儲備委員會的監管。現在，所有國民銀行和多數州銀行是聯邦儲備體製的會員銀行。聯邦儲備體製在法理上是一個獨立的體製。它既不隸屬於總統領導的政府，也不隸屬於財政部。它由國會產生並向國會負責，但它又非國會領導下的一個部門，“國會既不是為了對它進行日常管理而設立，而且根據現行法律也無權幹預它的日常活動。”所以，它既獨立於財政部，也獨立於政府，還獨立於國會。歸結起來，它的獨立性表現在： ①聯邦儲備委員會的理事任期14年，他們除因違法被拘，不得免職。因此，給予他們足夠長的任期，以避免總統任期的影響。 ②聯邦儲備委員會對國會負責，而非對政府負責。 ③聯邦儲備體製運行的財源來自於其所屬各會員銀行的出資，這可避免由國會撥款而造成的政治壓力。正是由於具有這樣的獨立性，以致有人認為，它已取代美國最高法院以往為美國人民所肩負神聖使命的大部分。聯邦儲備的業務操作也以最高法院的精神為典範。

（3）聯邦存款保險公司（見下文）

 （五）存款保險製度。 美國銀行的另一個很有特色的製度是存款保險製度。存款保險職能由美國聯邦存款保險公司行使。該公司是根據1933年《格拉斯•斯蒂格爾法》建立起來的。其目的是用存款保險的方式為商業銀行的經營提供安全性保證，並相應建立一套稽核、檢查係統，負責監管所有不參加聯邦儲備體製的州銀行的經營活動。 聯邦存款保險公司於1934年開業。其最高機構是理事會，由3名理事組成，其中1名必須由貨幣監理官擔任，另外兩名由總統任命，參議院批準。理事任期6年，理事會主席在3名理事中選舉產生。理事會下設6個分公司，具體貫徹存款保險政策，辦理存款保險業務，執行對參加保險的銀行的監管。

該公司的主要監管職能有：（1）重點監管非聯邦儲備體製成員的商業銀行。（2）負責審批所有參加存款保險的銀行的保險注冊。（3）對所有參加存款保險銀行的業務經營和業務狀況實行金融檢查製度和統計報告製度。（4）幫助瀕臨破產的銀行調整經營方向、組織資金運用，甚至進行資金援助。（5）組織、管理、安排破產銀行的資產清理、債務清償等事宜。

該公司的曆史可分為兩個階段：（1）從1934年到20世紀60年代中期。此一時期隻有少數銀行倒閉，且規模較小。（2）20世紀60年代中期以後。其特點是銀行倒閉明顯增加，且不限於小銀行。該公司處理銀行倒閉的方法有：（1）將瀕臨倒閉的銀行並入穩健的銀行。該公司常以提供補助金來勸誘穩健的銀行進行這種合並。（2）讓該銀行倒閉並賠償最高限額為10萬美元的存款。（3）要求國會準許它接管並暫時經營那些瀕臨倒閉的銀行。（4）向該銀行提供資金以換取它的股票。 現在幾乎所有的美國銀行都已參加了聯邦存款保險公司，因為它的會員資格使一家銀行在吸收存款的競爭中比未投保的銀行占有較大優勢。實際上，該公司幾乎對任何一家新銀行的設立都有否決權。

（六）業務分離體製。 20世紀30年代之前，美國實行的是全能銀行體製。然而在20世紀30年代那場危機之後，美國政府認為，銀行倒閉的一個重要原因，是因為商業銀行經營投資業務的結果。因此，隨後的《格拉斯•斯蒂格爾法》將商業銀行與投資銀行的業務明確分開，實行業務分離體製。 該法規定，任何以吸收存款為主要資金來源的商業銀行，除了可以進行投資代理、經營指定的政府債券、用自有資本有限製地買賣股票、債券這三種投資性業務以外，不能同時經營證券投資等長期性投資業務；同時，經營證券投資的投資銀行，也不能經營吸收存款等商業銀行業務。自此之後，美國商業銀行業務與投資銀行業務是嚴格分離的。同時，美國也通過其他法律使商業銀行業務與保險業務分離。這就是美國傳統上金融業的業務分離體製。但是，自從20世紀60年代美國銀行業務出現了綜合化的趨勢以來，美國銀行開始混業經營，到20世紀末期，美國商業銀行事實上已成為“百貨公司”式的銀行。

 二、WTO對我國銀行業的要求 WTO對我國銀行業有下列要求：

（一）中國應允許設立的金融機構種類。 1993年11月中國“複關”談判提交的銀行服務承諾表：外資銀行、外國銀行分行、合資銀行、合資財務公司、外國獨資財務公司、外國金融機構代表處。 1996年10月中國加入WTO談判的銀行服務承諾表：外國銀行的附屬行、外國銀行分行、中外合資銀行、外資財務公司、中外合資財務公司、外國金融機構代表處。

 （二）中國允許設立外資金融機構的地區。 1996年10月中國加入WTO談判的銀行服務承諾表：上海、深圳、珠海、海南、廈門、汕頭、廣州、福州、天津、南京、青島、大連、寧波、北京、沈陽、石家莊、西安、合肥、杭州、蘇州、武漢、重慶、成都、昆明。

（三）中國應允許設立的外資金融機構的資格要求。 1993年11月中國“複關”談判提交的銀行服務承諾表： （1）設立外資銀行的資格要求：A、投資者應是金融機構；B、在中國設立代表處3年以上；C、申請前一年年末總資產應超過200億美元。 （2）設立外資銀行分行的資格要求：A、在中國設立代表處3年以上；B、申請前一年年末總資產應超過200億美元；C、母國或地區應具有全球監管體係。 （3）設立合資銀行、合資財務公司、外國獨資財務公司的資格要求：A、投資雙方應是金融機構；B、外國投資者應在中國設立代表處。 1996年10月中國加入WTO談判的銀行服務承諾表： （1）設立外國銀行的附屬行或外國獨資財務公司的資格：A、申請者應是金融機構；B、在中國應設立代表處2年以上；C、申請前一年年末總資產應超過100億美元。 （2）設立外國銀行分行的資格：A、在中國應設立代表處2年以上；B、申請前一年年末總資產應超過200億美元。 （3）設立中外合資銀行或財務公司的資格：A、申請者應是金融機構；B、在中國設有代表處；C、申請前一年年末總資產應超過100億美元。

（四）中國允許設立的外資金融機構的業務範圍。 1993年11月中國“複關”談判提交的銀行服務承諾表：外資銀行等金融機構被允許的業務範圍： （1）非居民外彙存款； （2）支付和貨幣交割服務，包括信用卡、收費卡和借記卡、旅行支票和銀行彙票； （3）外彙貸款； （4）擔保； （5）代客交易； （6）保管和信托服務； （7）谘詢和其他輔助性金融服務，包括信用谘詢和分析； （8）金融數據的處理與交換和其他金融服務提供者的相關軟件。 1996年10月中國加入WTO談判的銀行服務承諾表：同上。 1999年11月中美關於中國加入WTO的雙邊協議，在以上內容之外增加： （1）外國金融機構在中國加入WTO之日起可提供汽車消費信貸； （2）外國銀行在中國加入WTO兩年以後，可以與中國公司進行人民幣業務； （3）外國財務公司在中國加入WTO五年以後，可以與中國個人進行人民幣業務； （4）對外國金融機構的服務地域和對象的限製將在中國加入WTO五年以後完全解除； （5）在中國加入WTO以後，外資占少數的合資公司（外方持股在50%以下）逐步能夠以中國公司同等的條件進入基金管理； （6）在中國加入WTO以後，外資占少數的合資公司逐步能夠認購中國國內證券、認購外國貨幣單位證券、債券和股票。

 三、中國加入WTO以後美國銀行法律製度對我們的啟示 麵對中國加入WTO以後銀行業麵臨的挑戰，美國銀行法律製度對我們有哪些啟示呢？首先讓我們概括一下WTO對我國銀行業有哪些要求，因為這些要求大多數正是我們將要艱難邁進的目標。其次我們探索一下中國加入WTO以後銀行業麵臨的挑戰，美國銀行法律製度會對我們有哪些啟示。 從上文可知，WTO對我國銀行業的要求是：外資金融機構的種類會越來越多，有分行、合資銀行、財務公司等；外資金融機構的服務地域和對象會越來越寬，外彙業務在加入後不作任何限製,本幣業務在中國加入WTO五年以後完全解除限製；外資金融機構的業務範圍越來越綜合化，直至能夠承銷A 股、認購外國貨幣單位證券、債券和股票、基金等等。 麵對中國加入WTO以後銀行業麵臨的挑戰，美國銀行法律製 度對我們的啟示，我認為，從理念上說，主要是分權觀念的啟示。這是問題的核心：沒有分權觀念，就不會有美國“中央銀行”的獨立性；沒有分權觀念，就不會有美國的由貨幣監理局、聯邦儲備委員會和聯邦存款保險公司各有分工、各負其責的多元製的金融管理體製；沒有分權觀念，就不會有美國的富有特色的聯邦存款保險公司製度等等。這主要表現在對銀行的監管上。另外，美國銀行業務出現的綜合化的趨勢也對我們有所啟發。下文將具體闡述美國銀行法律製度對我們的啟示。

（一）中央銀行的獨立性。 從上文可知，聯邦儲備體製在法理上是一個獨立的體製。它既不隸屬於總統領導的政府，也不隸屬於財政部。它雖由國會產生並向國會負責，但它又非國會領導下的一個部門，“國會既不是為了對它進行日常管理而設立，而且根據現行法律也無權幹預它的日常活動。”所以，它既獨立於財政部，也獨立於政府，還獨立於國會。聯邦儲備的業務操作以最高法院的精神為典範。應該說，美國“中央銀行”的這種體製是非常有特色的：它使金融體製超然於各種政治力量之上，避免了後者的不必要的幹預和影響；它使金融體製按照金融自身的規律和邏輯運轉。這非常適合貨幣市場和資本市場越來越國際化、越來越超出國界、越來越無國界的趨勢。 上文說過，加入WTO實際就意味著與國際慣例接軌。對銀行業來講，就意味著與越來越超出國界的國際貨幣市場和資本市場、以及國際化的銀行服務接軌；從另一方麵講，就是與越來越國際化、越來越專業化的銀行監管體製接軌。在這方麵，中央銀行的獨立性是不可避免的。所以，我們不得不問：在此情況下，讓某種政治力量或政府的非金融的力量的幹預和影響它還有無必要？當然，我們已經看到，我國政府在保持中央銀行的獨立性方麵已經做過很大的努力，比如為了避免地方政府對銀行業務的不必要幹預，曾取消了人民銀行省級分行（這實際上吸收了美國銀行監管體製的某些經驗），但是，省級政府的幹預和影響在某種程度上避免了，中央政府的非金融的力量的幹預和影響還存在，甚至還非常嚴重。在麵對加入WTO的今天，這種情況的繼續存在是否還有必要，值得每一個人深思。

（二）多元製的銀行管理體製。 美國銀行監管體製主要是由貨幣監理局、聯邦儲備委員會和聯邦存款保險公司各有分工、各負其責的多元製的金融管理體製。上述三個機構的職責分工大體上為：貨幣監理局專門行使對國民銀行的注冊、管理、監督和檢查職能。僅就注冊來看，其主管審查、批準國民銀行的注冊登記、分支機構的設立及國民銀行的合並。聯邦儲備委員會在職責上也監管國民銀行，國民銀行必須加入聯邦儲備體製成為會員銀行，成為會員銀行受聯邦儲備委員會監管。實際上，現在，所有國民銀行和多數州銀行都是聯邦儲備體製的會員銀行受聯邦儲備委員會監管。有些文章認為，國民銀行僅受貨幣監理局監管是不符合實際情況的、是錯誤的。聯邦存款保險公司雖然其重點是監管非聯邦儲備體製成員的商業銀行，但由於現在幾乎所有的美國銀行都已參加了聯邦存款保險公司，所以，幾乎所有的美國銀行都受聯邦存款保險公司的監管。因此，如果概括來講，就是：貨幣監理局專門注冊、監管國民銀行；聯邦儲備委員會監管所有國民銀行和多數州銀行；聯邦存款保險公司監管幾乎所有的美國銀行。

從以上特點可得出結論說： （1）從主要方麵看，美國銀行是注冊與監管分離，即注、管分離。雖然貨幣監理局既注冊又監管國民銀行，但相對於聯邦儲備委員會與聯邦存款保險公司來講，它的監管職能是非常次要的。而州銀行都不在上述三機構注冊，卻受後兩個機構的監管。所以，從總體上看，美國銀行是注管分離的。 （2）監管貨幣政策的機構與監管銀行運營的機構相分離。聯邦儲備委員會作為中央銀行，其主要職能在於製定和執行貨幣政策——宏觀方麵。聯邦存款保險公司由於要對銀行的經營承擔風險，所以其主要職能在於監管銀行的運營——微觀方麵。

這對我們的啟發是： （1）注冊與監管的分離問題。首先，加入WTO後，注冊問題特別是對外資銀行的注冊會越來越趨向於形式審查，實質審查會降為次要問題，因為進入中國的大部分為國際性大銀行，它們大部分信譽良好，所以，通過注冊進行實質審查的重要性會減少。這需要把主要精力放在監管上，所以需要監管方麵的專門機構。其次，加入WTO後，一些國際性銀行本身早已注冊，它們在中國設立分支機構隻是形式上的登記而已，事實上會造成注冊與監管的分離。再次，實行注冊與監管合一，本身不利於建立銀行的淘汰機製。因為注冊它的機構可能不會熱心於讓自己注冊的銀行被輕易淘汰掉。 （2）監管貨幣政策的機構與監管銀行運營的機構相分離問題。我們知道，作為我國中央銀行的中國人民銀行其主要職能在於製定和執行貨幣政策——宏觀方麵。如果讓其整天分身於對銀行運營——微觀方麵的監管。這與中央銀行的宗旨是相違背的。另外，貨幣政策職能可能會與銀行運營的監管職能相衝突。例如，貨幣政策可能會影響銀行的利益，從而與銀行的運營相衝突。所以，應該把負責兩種職能的機構分開。

 （三）存款保險問題。 本文認為，聯邦存款保險公司是美國銀行監管體製中最有特色的一種製度，它的特色主要表現在下麵幾方麵： （1）它建立了金融機構的保險製度，同時也建立了對金融機構專職的微觀監管機構； （2）它建立了對儲戶10萬美元存款的限額賠償製度； （3）它建立了對問題金融機構的製度化的退出機製。

這對我們的啟發是： （1）建立對金融機構的保險製度，有助於增強顧客對金融機構的信心，也有助於促使金融機構加強自己的經營管理。這對金融機構的微觀管理非常有益。這對加入WTO後大量進入的外資金融機構更為有益，有助於促使其穩健經營。 （2）建立對儲戶存款的限額賠償製度有利於對儲戶利益的保護，這對我國大量存在的小額儲戶來說更為有益。由於金融機構是從事金融業務的特殊企業，通常吸收大量的個人存款。因此，如何對個人存款進行保護和清償，關係非常重大。隨著加入WTO後銀行數量的越來越多，保護個人存款顯得越來越重要。 （3）存款保險另一個非常大作用是建立了對問題金融機構的製度化的退出機製。從我國實際看，目前法律尚未形成一套目標明確、體係完整的問題金融機構的退出處置措施。對於救助性措施，法定的方式隻有接管一種（《商業銀行法》第64條、《保險法》第113條、《金融機構管理規定》第58條），而且實踐中因效果不佳，用過一次之後便不再啟用。從已有案例看，我國對問題金融機構的處置，更多的采取了清盤方式，主要是關閉和撤銷，偶爾也使用破產方式（如廣國投）。 從上文可知，美國聯邦存款保險公司處理銀行倒閉的方法有： A、將瀕臨倒閉的銀行並入穩健的銀行。該公司常以提供補助金來勸誘穩健的銀行進行這種合並。B、讓該銀行倒閉並賠償最高限額為10萬美元的存款。C、要求國會準許它接管並暫時經營那些瀕臨倒閉的銀行。D、向該銀行提供資金以換取它的股票。概括起來就是：A、合並；B、倒閉；C、接管；D、提供資金換取股票。這是一種製度化的退出機製。相對於我國法律尚未形成一套目標明確、體係完整的問題金融機構的退出處置措施來說，無疑美國的存款保險製度很值得我們借鑒。在麵對加入WTO的今天，大量的銀行會進入我國，建立一種對問題金融機構的製度化的退出機製不能不引起我們的深思。

（四）銀行業務的綜合化的趨勢。 上文講到，自從20世紀60年代美國銀行業務出現了綜合化的趨勢以來，美國銀行開始混業經營，到20世紀末期，美國商業銀行事實上已成為“百貨公司”式的銀行。 銀行業務範圍的劃分具體體現在三個方麵：A、本幣與外幣業務的劃分；B、零售與批發業務的劃分；C、銀行業務與證券、保險、信托等其他金融業務的劃分。目前我國對外資銀行的業務範圍劃分情況是：主要限製在本幣業務，本幣業務隻有少數外資銀行經營；主要限製在批發業務，即針對非居民的銀行業務；由於國內對銀行、證券、保險等金融業務采取分業經營的辦法，外資銀行和金融機構也局限於分業經營。但這些限製從中國加入WTO的有關承諾和協議來看，最遲在中國加入WTO五年之後會逐步放開。到時，中國繼續實行分業經營監管的模式是否還合適？ 總之，探索美國銀行的經營監管模式，美國銀行從分業經營到混業經營的經營監管模式的轉變，無疑會對我們有很多啟發。 2001年9月25日