外商投資企業土地使用費的法律問題探析

2002-09-25    作者：廣東經綸律師事務所律師蔡海寧      瀏覽數：12,179

[摘 要]文章探析涉及外商投資企業土地使用費的：（一）概念和遇到的法律問題；（二）對收取外商投資企業土地使用費的基本評價與建議。 土地使用費問題，是目前外商投資企業普遍遇到的法律問題之一。它既關係到外商企業的經濟效益，又影響國家的財政收入，且由於現行法律中沒有針對向外商投資企業收取土地使用費的完整立法，主要是散見於《中外合資經營企業法》和其它行政法規或地方法規中；在具體操作上，許多地方具體實施辦法不盡相同，而且有些和法律相衝突，所以有必要對外商投資企業土地使用費的問題予以探討，以正確處理國家、地方及外商企業的法律關係。

一、收取外商投資企業土地使用費遇到的法律問題。

所謂外商投資企業土地使用費，是指國家或地方政府按年定期向外商投資企業收取以土地使用費為形式的地租。由於國家沒有專門對土地使用費立法，造成地方政府在土地使用費的收取問題上有不同的理解，導致地方政府采取的具體實施辦法各不相同，甚至有的還違背了國家收取土地使用費的本意。實踐中，對外商投資企業收取土地使用費常遇到如下法律問題：

（一）外商投資企業使用土地是否一律繳納土地使用費。 根據1994年7月13日《國家土地管理局關於繳納土地使用費問題的批複》中指出：“外商投資企業可以通過土地使用權出讓和行政劃撥方式取得土地使用權。通過行政劃撥方式取得土地的，應向土地主管部門交納場地使用費，場地使用費由場地開發費和土地使用費構成。企業通過土地使用權出讓方式取得土地的，在支付土地使用權出讓金並辦理有關手續後，即取得土地使用權。據此可以認定土地使用費是企業使用行政劃撥土地發生的費用；企業已支付出讓金表明是通過出讓方式取得土地使用權，就不應對其再征收土地使用費。但是，采取雙方協議方式出讓土地使用權，並在出讓合同中規定取得土地使用權後繼續征收土地使用費的，仍應按合同執行。”由此可見，土地使用費就相當於外商投資企業使用土地的地租，如果企業是通過土地出讓方式取得土地的，自然也就不應再向他收取租金。但從各市的具體實施辦法看來，有些地方無論外商投資企業以何種方式取得土地使用權，都要按其規定向當地政府交納土地使用費。如《深圳經濟特區土地使用費征收辦法》第2章第7條中規定：《深圳經濟特區土地管理條例》實施後，通過協議、招標、拍賣方式有償取得土地使用權的，按甲種收費標準征收。這種收費就不太合理了，正如一個人買了一棟房子，但他每年還要定期交租金一樣。在《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》施行之後，企業交付土地出讓金後取得土地使用權的，就不應再向它收取土地使用費了。因此，並非任何使用土地的外商投資企業都須繳納土地使用費。

（二）外商投資企業租賃場地是否應繳納土地使用費。 由於法律規定既不明確又不統一，對外商投資企業租賃場地是否應繳納土地使用費的做法各地並不一致。如天津市政府1987年2月23日頒布實施的《外商投資企業使用土地管理試行辦法》第11條就規定：“屬於外商投資企業租用房屋的土地，租賃房屋的雙方應訂立協議，由房屋出租者繳納。”而深圳市人民政府1990年3月8日頒布實施的《深圳經濟特區土地使用費征收辦法》第6條則規定：租賃房屋的，房屋所有人為繳費人。深圳的土地使用費不僅對外商投資企業征收，而且“使用特區範圍土地的單位和個人，都必須依照本辦法的規定繳納土地使用費。”在廣州市政府1985年3月18日頒發的《廣州市征收中外合營企業土地使用費暫行辦法》中雖無相應規定，而在實際操作中，卻無論租賃與否，都向中外合營企業計收土地使用費，唯一例外是租用五星級酒店或中外合資而建的高級寫字樓可以免交，其理由是這些酒店和寫字樓的所有權人已繳納了外商投資企業土地使用費。對於這個問題，筆者認為：各省市應按照國家稅務總局國稅函發[1994]80號函來辦理，即外商投資企業租用廠房、場地、飯店、賓館、招待所等作為生產、經營場地，其土地使用費應由出租方依照有關規定繳納，並作為場地租金的組成因素。

 （三）外商投資企業使用土地應由誰繳納土地使用費。 《中外合資經營企業法》第5條規定：“中國合營者的投資可包括為合營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府繳納土地使用費。”因此，在各市實施辦法一般都這樣規定：外商投資企業的土地使用費由外商投資企業繳納。但同時對不同的情況予以區別。如中方企業以土地使用權作為投資的，由中方企業從其利潤分成中繳納（天津）。如以土地折舊作中外合資企業股本的，或由中方以土地、房屋為條件參加合營的，均由合營的中方負責繳交土地使用費（廣州）。根據《中外合資經營企業法》和《中外合作經營企業法》的規定，合資、合作企業的中方可以利用原有場地，引進外資興辦企業。由於中方企業過去已經依法取得該宗土地的使用權，那麼，新辦的具有法人資格的合營企業，隨著企業的成立，原中方的土地使用權（以雙方簽訂合同的方式）自然轉移到新的企業，企業在合營期間享有土地使用權。既然土地使用權已轉移到合營企業，其土地使用費就應由合營企業交納。而在深圳，以土地投資入股與他方興辦合資、合作或聯營企業後，合資、合作或聯營企業為繳費人，但經批準的合營合同另有約定的按合同辦理；土地使用權沒有轉移的，提供土地的一方為繳費人，土地使用權轉讓的，受讓方為繳費人。各地方政府在具體實施上做法不一樣，容易造成混亂。筆者認為除租賃場地外，已取得土地使用權的土地使用費應該統一由合營企業繳納，這樣管理可以更明確和直接。

二、對收取外商投資企業土地使用費的基本評價與建議。

土地是有限的硬資源，有償使用土地和征收外商投資企業土地使用費的問題，是與改革開放相伴而來的，二十年的實踐證明，土地使用費的收取，對我國經濟發展起到了很大的作用，主要表現在如下幾方麵：第一，增加了企業、單位珍惜土地，合理利用土地的內在動力。第二，保證了城市規劃的實現，促進了城市經濟的發展。第三，大大強化了土地管理工作，進一步維護了城市土地國有製度。第四，增加了國家財政收入，擴大了城市土地開發及城市建設、維護的資金來源。第五，保障了外商投資企業征用土地的補償、拆遷、安置的費用和建設廠外公共設施的專項資金，擴大了對外開放領域，增加了引進外資的數量。 但是，我們同時看到，外商投資企業土地使用費的立法和實施辦法仍是不夠明確和完善的，隻是在《中外合資經營企業法》中有概括式的表述，具體規定主要是行政部門的規章，而各地方政府的規定與國家財政土地主管部門的規定並不完全一致，由此造成規範衝突。特別是土地使用費的收取標準及各地方自己製定土地使用費減免優惠政策，加上執行力度也有不同，由此造成一些外商投資企業無所適從，部分也造成國家財政收入的流失。有鑒於此，筆者建議：

 （一）國家統一立法，不僅在中外合資經營企業法中有規定，而且要在中外合作企業法，外商獨資企業法明文規定土地使用費的問題，同時外國企業駐華辦事處也應繳納土地使用費。

 （二）運用我國政府在土地資源所有權人的代表以及資源配置者中心地位，明確具體的配套行政法規和政策，製定統一的實施細則，杜絕政出多門，防止一些地方政府部門亂收費，或亂減免土地使用費，在保證國家財政收入的前提下，鼓勵外商投資，維護外商的合法權益。

（三）嚴格執行新的《土地管理法》確立的土地用途管製為核心的新型管理製度。改變過去分級限額審批製度，將土地利用總體規劃的審批權，農地轉用和土地征用的審批權丶耕地開墾的監督權丶土地供應量的控製權集中在中央和省政府，同時將執行性的權力放到縣政府。土地使用費的收取也要適應著土地管理製度由保障建設用地供應為主變為以土地用途管製為核心的重點轉移。按土地使用用途來劃分土地類別、土地區位、土地等級、製定科學合理的評估辦法。不斷調整土地使用費的征收標準，按年收取土地使用費。

（四）在條件許可的情況下，將土地使用費及土地使用稅“稅費”合一，更加有利於征收和管理。目前仍是對內資企業的單位和個人用地征收土地使用稅，而對外商投資企業和外商企業在華機構用地征收土地使用費，隨著中國加入WTO，有關國民待遇的原則必然凸顯這一問題。因此，實行“費”改“稅”，統一國內的管理體製，與國際慣例相接軌，是非常必要和迫切的工作。 綜上所述，土地使用費的問題與我國的土地管理製度，財政稅收法規和吸引外商投資政策緊密相連，正確處理這一問題，對於優化土地資源配置，提高土地利用效率，發揮土地資產的綜合效用，實現國民經濟的可持續的發展有非常重要的作用。