[摘要]律师队伍是中国共产党领导下的、能为国家治理体系和治理能力现代化建设提供法律服务、贡献法治力量的一支法治队伍，其既具有为当事人提供法律服务的职业定位，又具有作为社会主义法制建设者的政治定位。律师队伍的功能和作用含义不同又紧密相联。功能与职业定位相对应，是律师队伍根据其职业属性而具有的应然属性，包括助力法治社会、法治政府和法治国家建设等方面；而作用与政治定位相对应，其以功能为基础，顺应国家经济、社会发展和人民实际所需，从而上升到一个更高层次，需要律师队伍发挥主观能动性去发挥，包括参与立法而完善法律规范和法律实施体系、参政议政而献言献策、应对突发事件以及完善律师自身制度等内容。

[关键词]律师队伍；国家治理体系和治理能力现代化；定位；功能；作用

一、引言

2019年10月31日，中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出，要“完善律师制度”，同时提出“尊重知识、尊重人才，加快人才制度和政策创新，支持各类人才为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量”。习近平总书记指出：“律师队伍是依法治国的一支重要力量，要大力加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求”[1]。

然而，律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的定位是怎样的？其又有着怎样的功能和作用呢？无论是从完善律师制度的角度，还是从充分发挥律师队伍的功能和作用的角度来看，都绕不开这几个基础性问题。有鉴于此，本文将尝试对这些问题展开探讨。

二、律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的定位

（一）律师队伍的法规范定位

一般而言，律师队伍的外延包括律师个体、律师事务所和律师协会，关于这三者的定位，《律师法》等法律规范均有相关规定。

笔者认为，律师队伍的定位包括职业定位和政治定位两个方面，其中，职业定位是律师队伍根据其本身职业属性而具有的定位，而政治定位是国家根据经济、社会发展所需和人民需求而对律师队伍所赋予的一种定位。

1.律师队伍的职业定位

首先，就律师个体而言，《律师法》第二条将其定位为具有律师执业证，接受委托或指定，为当事人提供法律服务、维护当事人合法权益的执业人员。这其实是《律师法》对律师队伍的职业定位。其次，就律师事务所而言，它是律师个体开展执业所要依托的机构，律师承办具体业务必须由律师事务所统一接受委托[1]。再次，就律师协会而言，它是由律师、律师事务所组成的一种自律性组织，具有社会团体法人资格，它承担着维护会员权益和对会员进行惩戒的双重职能[2]。而根据《民法总则》第九十条关于社会团体法人的规定可知，律师协会作为社会团体法人，它是为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立组织。

由上可知，律师——律师事务所——律师协会的关系类似于细胞——组织——器官这样密不可分的关系，他们相生相伴、相辅相成，构成了律师队伍这个整体。

2.律师队伍的政治定位

《律师法》第一条将律师定位为社会主义法制的建设者之一，这其实是对律师队伍的政治定位，是在中国共产党领导建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，国家根据实际需求而赋予律师队伍的一种定位。在中国特色社会主义国家建设进程中，党的领导是全面的，因而律师参与社会主义法制的建设必须坚决拥护中国共产党的领导，这也是律师最根本的政治底色。《律师执业管理办法》第二条、《律师事务所管理办法》第三条和第四条、《司法部关于印发<关于进一步加强律师协会建设的意见>的通知》、《中华全国律师协会章程》第三条以及各地律师协会的章程等规范均有前述政治定位类似的规定。因此，律师队伍必须坚持中国共产党的领导，在党的领导下开展执业，参与到国家治理体系和治理能力现代化建设当中；同时，律师队伍对内必须加强党的组织建设，发挥党员的先锋模范作用，以党建带动律师事务所、律师协会的建设和发展。

（二）律师队伍的理论定位

或许由于律师队伍较多的是以律师个体或律师协会的形式出现在公众视野，在理论上，关于律师队伍定位的理论成果基本上都是针对律师个体和律师协会。

首先，就律师个体而言，有学者认为，《律师法》对律师队伍的定位仅表明了服务对象、内容，未能充分反映律师职业的本质属性——独立和自由[3]。有学者认为，律师具有法治性、社会性和独立性[4]。还有学者认为，律师是根据法治的要求作为一种独立的社会力量来维护法治的权威，其职业的本质在于“促进司法公正这一诉讼灵魂的生成与充分发育”[5]。

其次，就律师协会而言，有学者从行政法律关系的角度分析，认为律师协会既可能和行政机关一样，成为新的行政主体，也可能和普通的公民、法人、组织一样，是行政相对人[6]。还有学者认为，现行法将律师协会定位为“自律组织”使得其具有“同质感情淡漠”等先天缺陷以及交互功能缺失的“内部性”局限等后天不足，而将律师协会定位为“自制组织”具有培育法律职业精神的动态化等独特优势[7]。

笔者认为，前述观点从不同的侧面对律师队伍的定位进行理论分析，均具有一定的合理性，但亦存在一定的局限性，因为其只谈及律师队伍的职业定位，而忽视了律师队伍的政治定位。

（三）律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的定位

要明确律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的定位，必须先弄清何为国家治理体系和国家治理能力现代化。

《决定》指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。此外，习近平总书记在关于《决定》的说明中还谈及“《决定》的第二部分为分论，聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，安排了13个部分，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，并作出工作部署”[8]。由此可知，国家治理体系表征的是一个囊括众多制度的体系，国家治理能力表征的是前述体系的执行能力，而国家治理体系和治理能力现代化则表征的是要完善各种中国特色社会主义制度，同时在完善过程中要提高制度的执行力，建设制度和执行制度能力在螺旋式上升的模式中不断发展。

在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，一方面，律师作为法律服务提供者、社会主义法制建设者，为自然人、社会组织和团体、企业、事业单位、国家机关等主体提供各种有偿、无偿服务，为国家治理能力体系和治理能力现代化做贡献。另一方面，律师队伍也是国家治理体系的直接参与者、当事人，因为律师制度的完善也属于国家治理体系和治理能力现代化的一部分。故律师队伍扮演着“法律服务提供者”、“社会主义法制建设者”、“律师队伍自我建设者”等多重角色。然而，不管律师队伍扮演哪一个角色，其都是在中国共产党领导下、拥护社会主义法治建设的法治队伍。因此，律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中也具有职业和政治双重定位。

三、律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的功能和作用

对律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的定位进行分析，实质上是为分析律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的功能和作用做铺垫，因为只有明确律师队伍的定位，才能进一步准确梳理其在相应定位所具的功能和作用。然而，律师队伍的功能和作用是否是同一个概念呢？又分别有着怎样的体现呢？

（一）功能和作用：两个含义不同但又紧密联系的概念

在日常的语境中，功能和作用往往被认为是同一个概念，经常被混用或交替使用。但两者其实是不同概念，具有不同含义。比如，最典型的就是法的功能和法的作用，这两个就是含义不同又紧密联系的概念。著名立法学学者周旺生教授认为，“法的功能是法所固有的应然属性，而法的作用则具有现实的指向”“,法的功能是法的作用的前提和基础,法的作用则是法的功能的外化和表现”[9]。

笔者认为，律师队伍的功能和作用与法的功能和作用相类似，也是两个含义不同但又联系紧密的概念。“律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的功能”所表征的是，律师队伍根据其职业属性而具有的应然属性，是一种静态意义上的“功用和效能”，这个实际上和律师队伍前文的职业定位相对应；而“律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用”具有现实的指向，所表征的是顺应国家经济社会发展和人民实际所需，以律师队伍的功能为基础，但又上升到一个更高层次的、需要律师队伍发挥主观能动性去发挥的“作用”，是一种动态意义上的“作用”，这实际上与律师队伍的政治定位相对应。因此，本文将功能和作用分开阐述。

（二）律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的功能

根据本文关于律师队伍的职业定位可知，律师是中国共产党领导下的、提供法律服务的执业人员，因此，律师队伍的具体功能须在这个定位基础上予以展开。

在中国特色社会主义法制建设的语境中，所有法律职业共同体，包括律师、检察官、法官等，从本质上说都承担着“为民提供法律服务”的使命，都是社会主义法制的建设者。然而，律师队伍的功能与其他二者是不一样的。根据《法官法》第二条的规定，法官是行使国家审判权的审判人员；根据《检察官法》第二条的规定，检察官是行使国家检察权的检察人员；根据《律师法》第二条的规定，律师队伍是接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。由此可知，法官和检察官只能代表国家服务为民，而律师队伍既可以受自然人、企业、社会团体、事业单位、国家机关等主体的委托或有关单位的指派提供法律服务，当然，律师队伍也可以主动参与公益，提供无偿的公益法律服务。因此，法律职业共同体虽然都是社会主义法制的建设者，但各自的功能均有不同的具体体现，律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中当然也有其特殊的功能。

总体而言，律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的主要功能是助力法治社会——法治政府——法治国家的一体化建设。具体分述如下：

1.引导社会争议解决法治化，助力法治社会建设

稳定的社会环境是社会发展的基本前提。律师通过接受自然人、企业和其他组织等社会主体的委托，或法律援助机构等单位的指派，引导当事人通过诉讼、复议、仲裁、行政裁决等法律途径解决争议，在这个过程中发挥了这样几个作用：第一，在维护当事人合法权益的同时，通过法律服务有效解决争议，促进争议解决的法治化。第二，安抚当事人情绪，促进社会稳定。第三，通过法律途径解决争议的过程，律师其实承担了为社会主体普法的职能，助力于构建法治社会。

2.为政府依法行政提法法律服务，助力法治政府建设

在依法行政和建设法治政府方面，律师主要通过担任政府法律顾问等方式为政府提供法律服务。2016年6月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》就是重视律师在法治政府建设中的功能的体现。其实，在此之前，就有地方政府建立了相关制度。比如，广州市在2015年就提出要普遍建立法律顾问制度[3]，并在2016年初就发布了《关于普遍建立和健全政府法律顾问制度的意见》（穗府办函[2016]2号）[4]。

律师通过接受政府委托，通过代理案件、行政规范性文件合法性审核、行政决策合法性审核、行政执法合法性审核、合同合法性审核和其他文件等法律服务，助力于政府依法行政、建设法治政府。同时，律师在提供前述法律服务的过程中也承担了给政府工作人员普法的作用，以及有效避免政府风险的发生，特别是行政执法风险的发生及其事后控制[10]。

3.全面参与依法治国，助力法治国家建设

姜明安教授认为，法治社会建设是法治国家建设的条件，法治政府建设是法治国家建设的关键[11]，据此，法治社会、法治政府和法治国家之间是相互相成的关系。而律师通过提供法律服务助力法治社会、法治政府建设，这本身就是助力于法治国家的建设。法治社会和法治政府在量和质方面的累积和飞跃，最终形成法治国家。

当然，根据党中央关于全面依法治国的决定，法治国家囊括法律规范、法治实施、法治监督、法治保障等体系，覆盖立法、执法、司法、守法等方面，同时，促进国家治理体系和治理能力现代化也是全面依法治国的目的之一。在这些体系当中，有些其实涉及到律师作用层面的问题，下文再展开阐述。

（三）律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用

除了引导解决具体案件争议、担任企业和政府等单位的常年法律顾问等基于律师职业属性——提供法律服务——而具有的应然功能，律师队伍还具有与其政治定位相对应，被国家和人民寄予厚望的作用。这些作用以律师队伍的功能为基础，因为这些作用也涉及到法律专业知识、与律师队伍的法律实践休戚相关，比如参与立法、参政议政，等等，具体内容分述如下：

1.律师队伍参与立法，助力法律规范和法律实施体系的完善

不管是国家立法层面还是地方立法层面，立法机关都越来越重视律师队伍的作用，律师队伍也积极参与到各种立法活动当中。律师队伍熟悉法律规范及其运用，是法律实施的最直接体验者之一，其通过参与立法，助力法律规范、法律实施体系的完善。这方面的实例比如，2014年7月24日，广东省人大常委会与广东省法学会、广东省律师协会、广东省工商联和广东省青年联合会共建广东省立法社会参与和评估中心，同时还签订《广东省安全生产条例》和《广东省建设工程质量管理条例》立法后评估协议书，其中《广东省建设工程质量管理条例》立法后评估项目由广东省律师协会广东省立法社会参与和评估中心承担[12]。一方面，律师服务通过参与地方立法后评估可以反馈法律规范本身以及其在实施过程中存在的问题，提出解决对策、建议，最终达到完善法律规范和法律实施体系的目的。

2.律师队伍参政议政，为国家发展献言献策

律师队伍可通过自己的法律知识参与到国家的政治活动当中，提出与自己知识结构相匹配的议案，为国家发展献言献策。近年来，律师代表在两会代表中的人数有一定的提升，证明国家也越来越重视律师队伍在参政议政方面的作用。比如，在“第十三届全国人大代表和全国政协委员名单中，有22名律师当选全国人大代表，有17名律师担任全国政协委员，较上届在人数上有了新突破”[13]。在具体的议案方面比如，针对未成年人刑事责任年龄问题，全国人大代表肖胜方律师提出议案建议降低刑事责任年龄起点[14]；又比如，全国政协委员朱征夫律师提出议案，建议对机场建设费进行合宪性审查[15]。

3.律师队伍积极应对突发事件，贡献法治力量

习近平总书记指出，要“全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障”[16]。在新冠肺炎突袭之际，律师队伍不仅自发组织捐赠，还积极编撰各种资料、为需要法律服务的企业、个人等提供相关法律服务，贡献了自己在处理突发事件时的力量，同时也凸显了自己在应对突发事件中的作用。关于这方面的例证很容易从各种大小媒体上看到，比如，法制日报先后对上海[17]、广东[18]等省份律师为依法防控疫情提供法律支撑进行了报道，比比皆是，本文在此不再一一展开。

4.律师队伍在完善律师制度中的作用

如本文开头所述，律师制度的完善本身就是国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义。近年来，全国和地方的律师协会发挥自律组织优势，制定了各种规范，比如，在维护律师权益的重视同时，兼顾对律师违规行为的惩戒，分别制定了《律师协会维护律师执业权利规则(试行)》和《律师协会会员违规行为处分规则(试行)》等规范。此外，还注重律师队伍的可持续发展，制定了《关于扶持青年律师发展的指导意见》等规范。因此，律师队伍在完善律师制度中的作用和优势也越来越明显。

四、结语

中国政法大学终身教授、“法治三老”之一的江平先生曾说过“如果依法治国是一汪水，律师就是这水里的鱼，律师兴则法治兴，法治兴则国家兴”[19]。在全面推进依法治国、提升国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，律师队伍不仅要明晰自身的职业定位，同时要坚定自身的政治定位，坚决拥护中国共产党的领导。律师队伍作为一支在中国共产党领导下的、能为国家治理体系和治理能力现代化提供法律服务、法治力量的队伍，不仅具有助力法治社会、法治政府、法治国家建设的功能，还具有顺应国家经济社会、发展发展和人民需求的作用，即参与立法而完善法律规范和法律实施体系、参政议政而献言献策、应对突发事件以及完善律师自身制度等作用。

当然，探讨律师队伍的功能和作用有哪些，这并非一个终点问题，而是一个起点问题，这是为了建构更好的制度去充分发挥律师队伍的功能和作用。一方面，需要律师队伍自身努力，不断提升自己的法律服务技能和其他综合素养，更好地发挥自身的功能和作用，从而不断凸显和提升律师队伍在国家治理体系和治理能力现代化中的地位。另一方，还需要仰仗党和政府为律师队伍不断建构各种平台，以充分发挥其功能和作用，同时不断完善律师制度，从而全面实现国家治理体系和治理能力的现代化。

（作者：广东海际明律师事务所 许志华）

参考文献